吉林省人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规的规定

上一篇: 广东省人民政府印发广东省社会保险费征缴办法的通知
下一篇: 关于认真做好2004年“五一”黄金周旅游工作的通知

重庆市人民政府


重庆市易制毒化学物品管理办法

重庆市易制毒化学物品管理办法
　（１９９９年２月１日　渝府令〔１９９９〕５２号）


第一条 为了加强对易制毒化学物品的管理，预防和打击涉及制造毒品的违法犯罪 活动，维 护社会治安秩序，根据《中华人民共和国刑法》、《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒 的决定》和《重庆市禁毒条例》的有关规定，结合重庆实际，制定本办法。
第二条 本办法所称易制毒化学物品，是指醋酸酐、乙醚、三氯甲烷、 麻黄素和其他可用于制造毒品的化学原料和配剂。
第三条 凡在本市行政区域内生产、经营、使用、运输、储存易制毒化 学物品的单位和个人，必须遵守本办法。
第四条 各级人民政府应加强对易制毒化学物品管理工作的领导。
公安机关依据本办法对易制毒化学物品的生产、经营、使用、运输、储存进行监督。
化工、医药、卫生、商业、工商、交通等行政管理部门按职责分工做好易制毒化学物品管理 工作。
第五条 对易制毒化学物品的生产、经营、使用、运输实行定点和许可 证管理制度。
生产、经营、批量使用、运输易制毒化学物品，除依照法律、法规的规定办理工商登记手续 外，还必须按本办法第六条、第八条的规定申领易制毒化学物品生产 、经营、使用、运输许可证。
第六条 生产、经营、使用易制毒化学物品许可证按以下规定核发。有 关行政管理部门和市 公安机关禁毒工作机构自收到申请之日起３０日之内应作出批准或不批准的决定，对不予批 准的应讲明理由。
（一）生产（包括加工、合成，下同）易制毒化学物品的，由市化工行政管理部门审核发证 ；
（二）经营易制毒化学物品的，经所在地的区县（自治县、市）行业主管部门审查后，由市 商业行政管理部门审核发证；
（三）批量使用易制毒化学物品的，应向市化工或医药等行政管理部门提交书面申请，经审 查后，由市公安机关禁毒工作机构审核发证；
无主管部门的单位和个人生产、经营和批量使用易制毒化学物品的，分别向所在地的区县（ 自治县、市）行业主管部门提交书面申请，经本条前款规定的行政管理部门和市公安机关禁 毒工作机构审查批准，分别发给生产、经营或使用许可证。
市化工、商业行政管理部门应当将易制毒化学物品的生产、经营审批发证情况抄送市公安机 关禁毒工作机构备案。
第七条 对生产、经营、使用易制毒化学物品许可证，实行年度检验制 度。
第八条 运输易制毒化学物品的物主，应凭生产、经营或使用许可证件 ，到市公安机关禁毒 工作机构办理《易制毒化学物品运输许可证》。运输许可证实行一证一次有效，不得重复使 用。
市外单位和个人来渝经营或运输易制毒化学物品，必须持有营业执照副本和所在省、自治区 、直辖市行业主管部门或有关部门核发的易制毒化学物品经营、使用或运输许可证明和本市 公安机关禁毒工作机构会同有关行业主管部门核发的经营许可证或运输许可证。
第九条 承运单位和个人在承运易制毒化学物品时，应当验明运输许可 证，对无运 输许可证的易制毒化学物品，不得擅自承运，并将有关情况及时报告公安机关。
第十条 生产、经营、使用、运输、储存易制毒化学物品的单位或个人 ，应建立严格的自查登记制度，接受县以上公安机关和行业主管部门的查验。
第十一条 定点生产的单位或个人不得向非定点经营的单位或个人提供 易制毒化学物品；定 点生产、经营易制毒化学物品的单位或个人不得向无使用许可证的单位或个人提供易制毒化 学物品。
第十二条 易制毒化学物品的进出口，应当按照国家有关对外贸易的规 定办理；任何单位或个人不得擅自向境外提供易制毒化学物品。
第十三条 凡不再生产、经营、使用易制毒化学物品的单位或个人，应 当及时向原发证机关 办理注销手续，发证机关应将注销情况及时通报工商行政管理部门和行业主管部门。
第十四条 公安机关应当建立对非法生产、经营、使用、运输、储存易 制毒化学物品的举报制度，对公民举报的违法犯罪线索和违法犯罪行为予以及时查处。
第十五条 行业主管部门应当建立健全行业监督管理责任制度，对所主 管的企业、事业单位 生产、经营、使用易制毒化学物品的情况进行监督检查，协同配合公安机关做好对非法生产 、经营、使用、运输、储存易制毒化学物品等违法行为的查处工作。
第十六条 对执行本办法成绩突出或检举揭发违法犯罪有功的单位或个 人，由行业主管部门或公安机关予以表彰、奖励。
第十七条 违反本办法规定，非法生产、经营、运输易制毒化学物品的 ，由公安机关依照《重庆市禁毒条例》第十五条或第十六条的规定处 罚。
第十八条 违反本办法规定，非法批量使用易制毒化学物品的，由公安 机关处以３０００元 以上３万元以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他责任人员处３０００元以 上５０００元以下的罚款。
第十九条 违反本办法规定，向未取得经营许可证、使用许可证的单位 或个人提供易制毒化学物品的，由公安机关处３０００元以上３万元以下的罚款。
第二十条 冒领、骗取、伪造、买卖、转租、借用易制毒化学物品有关 证件的，由 公安机关处５０００元以上１万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 生产、经营、使用、运输、储存单位或个人，未按规定对 易制毒化学物品的生 产、经营、使用、运输、储存情况进行登记备查的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正 的，对责任单位或个人处１０００元以上５０００元以下的罚款，对单位直接负责的主管人 员处１０００元以上３０００元以下的罚款。
第二十二条 违反本办法规定，非法承运易制毒化学物品的，由公安机 关处１０００元以上３０００元以下的罚款。
第二十三条 生产、经营、使用、运输和储存易制毒化学物品的单位和 个人，由于管理不善 ，防范措施不力，致使易制毒化学物品丢失的，由公安机关责令限期整改，对单位主要负责 人和直接责任人员处以警告或３００元以上５００元以下的罚款。
第二十四条 对非法生产、经营、批量使用、运输和储存的易制毒化学 物品以及非法所得，由公安机关依照《重庆市禁毒条例》第二十条的规定，予以 没收。
第二十五条 阻碍国家工作人员执行公务的，由公安机关依法给予治安 处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十六条 根据本办法负有管理职责的国家机关工作人员，必须忠于 职守，秉公执法，不 得徇私舞弊，玩忽职守，违者，由主管部门依照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法 追究刑事责任。
第二十七条 当事人对公安机关及有关行政管理部门依据本办法作出的 具体行政行 为不服的，可依法申请复议或者直接提起行政诉讼。法律、法规另有规定的，从其规定。
第二十八条 本办法应用中的具体问题，由重庆市公安机关负责解释。
第二十九条 本办法自１９９９年５月１日起施行。


论行政拘留中存在的问题及其完善

陆一冰


摘要：行政拘留是一种重要的治安管理处罚，但是我国法学界对此研究并不深入。我国行政拘留制度存在很多缺陷，主要表现为忽略了行政拘留限制人身自由的特殊性、缺乏听证程序、缺乏制约机制以及救济途径不完善。这些缺点限制了我国行政拘留制度作用的发挥，也不利于保护行政相对人的权利。因此，我国行政拘留制度应该重构。本文认为，我国行政拘留制度应该强调参与原则，赋予行政相对人听证权利、强化司法审查原则以及贯彻比例原则，通过这些措施，来完善行政拘留制度，保障行政相对人的权利。
关键词：行政处罚；行政拘留；问题；完善
THE RESEARCH ON THE PROBLEMS IN THE LEGAL SYSTEM OF ADMINISTRATIVE DETENTION AND ITS IMPROVEMENT
ABSTRACT:Administrative is an important punishment in public security management, but few law schoolar researches it. There are many flaws in the system of anministrative detention, such as the law ignores the specility of right of freedom, and the lack of hearing procedure, the check and balance system, and so on. These drawbacks above hindhard the function of he administrative detention, and which is not good for the protection of the rights of the administrative counterpart. So the leagl system of administrative detention should be reconstructed. This paper maintains that some measures should be taken: grant the administrative counterpart the right to hearing, let the court surpovise the administrative detention, carry out the principle of proportionality. With the measures above, we can improve the lagal system of adnimistrative detention and protect the administrative conuterpart’s rights.
KEY WORD: Administrative Punishment; Administrative Detention; Problem; Improvement

绪论
行政拘留是一种重要的也是常见的行政处罚的种类。我国在《治安管理处罚法》中对此有所规定。我国法学界对于刑事拘留研究得比较深入，学者们对刑事拘留中的种种问题提出了很多观点和看法，但是对于行政拘留的研究则不是很重视，处于“被法治遗忘的角落”， 这可能是因为行政拘留时间比较短，对公民权利影响有限造成的。事实上，行政拘留是对公民基本权利的限制与剥夺，涉及到宪法权利的问题，在本质上与刑事拘留是一样的。由于学术研究的不深入以及法律规定的不完善，以及由于我国宪政体制方面的其他原因，造成了实践中行政拘留存在很多问题。
因此，我们有必要对行政拘留展开深入的研究，特别是要正视行政拘留中存在的问题，以理性的思维分析如何消除行政拘留中存在的问题，使其在治安管理中发挥应有的作用。本文正是在此前提和背景下，运用多种法学研究方法，展开对我国行政拘留制度的研究，希望对完善我国行政拘留制度，促进行政法治能够产生一些良好的推动作用。

一、行政拘留概述
（一）行政拘留的概念
行政拘留是指法定的行政机关依法对违反行政法律规范的人，在短期内限制人身自由的一种行政处罚。行政拘留是最严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反治安管理但不构成犯罪，而警告、罚款处罚不足以惩戒的情况。因此法律对它的设定及实施条件和程序均有严格的规定。行政拘留裁决权属于县级以上公安机关；期限一般为10日以内，较重的不超过15日；行政拘留决定宣告后，在申请复议和行政诉讼期间，被处罚的人及其亲属找到保证人或者按规定交纳保证金的，可申请行政主体暂缓执行行政拘留。
（二）行政拘留的特点
行政拘留不同于刑事拘留和司法拘留，与刑事拘留、司法拘留的适用主体、适用对象、适用目的、适用程序等诸多方面均存在很大的不同，但是这几种拘留有一点是相同的，即都是对人身自由的限制。
总体上看，行政拘留有如下特点：
1.行政拘留限制人身自由，是一种严厉的行政处罚方式，只有县级以上公安机关才有拘留裁决权。
2. 行政拘留不同于刑事拘留。前者是依照行政法律规范对违反治安管理法规的人采取的惩戒措施；后者是依照刑事诉讼法的规定而采取的临时剥夺犯罪嫌疑人的人身自由的刑事强制措施。
3. 行政拘留不同于司法拘留。后者是人民法院依照诉讼法的规定对妨害民事、行政诉讼程序的人所实施的临时剥夺其人身自由的强制措施。
4. 行政拘留不同于行政扣留。行政扣留是行政机关采取的临时限制人身自由的行政强制措施。
5. 行政拘留与拘役不同。拘役是由人民法院对触犯刑法的人判处的一种刑罚，而行政拘留并不是一种刑罚，只受到过行政拘留的人员并不会留下犯罪记录。
（三）我国法律中的行政拘留制度
我国原《治安管理处罚条例》就规定了行政拘留，《治安管理处罚法》对行政拘留作了更加详细的规定。因此，行政拘留随着《治安管理处罚条例》被《治安管理处罚法》取代，行政拘留制度也发生了一些变化。
根据现行的《治安管理处罚法》，该法第二章第十条第三项规定行政拘留是一种治安管理处罚种类，该项对行政拘留的性质作了定位，即治安管理处罚的一种。
该法第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”可见，治安管理处罚法对行政拘留的期限也作了严格的限制。
该法第二十一条规定：“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：1、已满十四周岁不满十六周岁的；2、已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；3、七十周岁以上的；4、怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。”该条对于适用对象作了消极性的排除规定，即对于符合某些特定情形的人员，行政拘留对其不适用，以体现人文关怀。
从整部《治安管理处罚法》来看，直接关于行政拘留制度的规定就是上述几个条文，其他都是针对某种具体的违反《治安管理处罚法》的行为能否适用行政拘留的规定。
笔者认为，行政拘留直接处分了公民的人身自由权，而人身自由权是宪法规定的一种基本权利，因此《治安管理处罚法》对行政拘留简要的规定给实践带来了很多问题。我国行政拘留制度中存在的问题在下文中作详细的论述。
二、我国行政拘留制度中存在的问题
从上文的论述来看，行政拘留作为违反治安管理的一种惩罚措施，具有必要性，这是维护社会秩序的必需，也体现了国家对轻微违法行为的否定态度。从世界各国来看，其他国家也都存在类似的制度。但是我国行政拘留制度中还存在一些不可忽视的问题，这些问题主要反映在以下几个方面：
（一）忽视了限制人身自由的特殊性
如前文所述，行政拘留限制的是公民的人身自由，而人身自由权四宪法所规定的一种基本权利。但是我国《治安管理处罚法》针对行政拘留并没有什么特殊性，该法将行政拘留与警告、罚款、吊销公安机关发放的许可证等并列，在适用程序等方面亦没有明显的区别。
笔者认为，这样的做法没有体现宪法和法律对公民基本权利的保护。忽视了人身自由权的特殊性。“在世界范围来看，由于人身自由是受宪法保护的基本权利，因此对限制人身自由措施的发动，必须经法院审查，这是各国公认的行政合法性的基本要求。换言之，任何行政机关不能自行决定采取限制公民人身自由的措施。即使在大陆法系的行政处罚法中，也没有人身自由罚。”
立法者可能考虑到我国在社会转型期违法现象比较多，因此设置了这样的处罚种类，但是立法者明显忽视了这种处罚的特殊性，进而忽略了特殊的程序设置，没有在程序上做到更为谨慎，更为严密。
（二）缺乏听证程序
既然行政拘留涉及的是公民基本权利自由权的处分，那么在适用行政拘留的过程中应该尤其谨慎，并且给予公民充分的程序性救济权利，如可以赋予行政相对人要求进行听证的权利。听证也称听取意见，指行政机关在做出影响相对人权利义务决定时，应听取相对人的意见。听证已成为当今世界各法制国家行政程序法的一项共同的、同时也是极其重要的制度。听证制度的发展顺应了现代社会立法、执法的民主化趋势，也体现了政府管理方式的不断进步。听证体现了是国家对公民意见的尊重，是一种符合宪政思想的制度设计。
我国并不是没有听证制度。我国《行政处罚法》第42条对听证程序作出了比较详细的规定，其中第3至第7款规定：听证公开进行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避;举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录。《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚时，当事人有要求举行听证的权利。
可见《行政处罚法》将行政拘留排斥在了可以要求听证的范围之外，而将一些轻微的处罚种类却规定了相对人可以要求听证，存在着本末倒置的现象。《行政处罚法》之后的《治安管理处罚法》也没有将这一缺陷弥补，《治安管理处罚法》第94条规定：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取其意见，对其所提出的事实、理由和证据，应当进行复核；如其所提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。
从《治安管理处罚法》第94条的规定来看，相对人享有陈述和申辩的权利，但是这并不是听证程序，仍然属于“决定与被决定的‘双方组合’”， 难以切实保护相对人的合法权利。
（三）缺乏制约机制
分权与制约，是宪政的精髓。在我国宪政体制中，虽然也强调分权与制约，但是有的国家机关享有的权力过大，其他国家机关也不能对其进行有效的制约。在公检法组成的政法系统中，显然公安机关的权限是最大的，法院、检察院对其形成的制约相当有限。这一点在行政拘留中也有所反映。
我国立法将行政拘留的决定权完全赋予了公安机关，尤其自行决定是否给予行政剧烈的处罚。当然，检察院和法院并不是完全没有参与其中，而是间接地参与其中。相对人在接受了行政拘留后可以向检察机关针对公安机关及其人员的违法失职行为提起控告，也可以向法院提起行政诉讼。但是不难看出，这种方式均属于时候监督的方式，而不是事前监督的方式。在行政拘留决定作出之前，法院和检察院并不能参与其中，其一些流程均由公安机关独自完成。
这一制度设计带来的问题是公安机关在行政拘留决定权方面的权限过大，无法得到有效的制约，自由度过大。当然立法者并没有考虑到这个问题，立法者认为公安机关能够恰当、审慎地形式自己的权利，依靠公安系统的内部监督就能秉公执法。笔者认为，这样的做法是不完善的，甚至和宪政原则是相背反的。
笔者认为，之所以立法者没有赋予法院或者检察院事前监督的权力，可能是因为立法者认为治安违法现象非常多，如果每一起和行政拘留有关的案件均要求法院或者检察院逐一审查、批准，必将损害公安机关的行政效力，因此就直接保留事后监督的权力，而不再赋予检察院和法院事前监督的权力。笔者认为，这样的做法是有待商榷的。法的价值有很多种，如公平、自由、效率等等，法的不同价值难免会发生一些冲突，立法者应该对此加以平衡，而不能过度肯定法的某一价值，而否定了法的其他价值。公安机关的行政效率固然重要，但是其适用法律是否正确，惩罚手段是否适当，处理结果是否公平，也都是必须被考虑的因素。
（四）救济途径不完善