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宁夏回族自治区银川市人民政府


银川市人民政府令第88号


　　《银川市临时建设和临时用地管理暂行规定》业经１９９６年７月１１日市人民政府第４４次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长：韩有为
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九六年八月一日

　　　　　　　　　银川市临时建设和临时用地管理暂行规定



　　第一条　为了加强我市临时建设和临时用地管理，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规，结合我市实际情况，制定本规定。


　　第二条　本规定所称的临时建设，是指在城市规划区内新建、改建，使用期限在两年以内的建筑物、构筑物和广告牌、画廊、招牌、橱窗、围栏、报刊亭、电话亭、固定摊点等设施。
　　临时用地，是指使用期限在两年以内的各类建设用地。


　　第三条　凡在本市建成区内（以规土局定期公布的建成区范围为准）进行临时建设和临时用地的单位和个人，必须遵守本规定。


　　第四条　临时建设和临时用地必须坚持“从严审批、依法管理”的原则。


　　第五条　银川市规划土地管理局是临时建设和临时用地的行政主管部门，统一审批建成区内的临时建设和临时用地。市辖区负责行政区内的临时建设和临时用地管理工作，依据本规定与市规划土地管理局共同检查、监督、处罚之。


　　第六条　严禁在下列范围内审批临时建设和临时用地。已经审批的，应立即拆除。
　　（一）道路两侧已建成的永久建筑物之前地段；
　　（二）绿化用地；
　　（三）上、下水等管线上方；
　　（四）影响市容景观和交通安全的；
　　（五）土地权属有争议的地段；
　　（六）主要街道道路红线以内；
　　（七）高压线走廊；
　　（八）沟、渠等水利设施保护范围内；
　　（九）停车场；
　　（十）消防通道；


　　第七条　临时建设和临时用地实行《临时建设和临时用地证书》制度，并按下列程序办理：
　　（一）建设有地单位和个人须持有关批准文件向审批机关提出书面申请，内容包括临时建设用地位置、规模、使用期限、用途，并附建设工程平面图；
　　（二）审批机关指派专人现场踏勘，提出初步审批意见，交主管领导研究审批，于１５日内答复申请人；
　　（三）经批准后，按不同使用性质交纳有关费用（按物价部门批准的标准收取），放验临时建设工程灰线，核发《临是建设和临时用地证书》后，方可开工建设。


　　第八条　在审批临时建设和临时用地时，涉及公安、交通、城建、房管、市政、园林等部门管理权限的，应征得其部门审核同意后，方可审批。


　　第九条　取得《临时建设和临时用地证书》后６个月内未开工的，批准手续和签发证书自行失效。


　　第十条　临时建设和临时用地的使用期限为两年以内（从发证之日计算）。期满后用地人必须自行拆除，恢复原地貌。确需延期的，应在期满前３个月内向原批准机关申请办理延期手续。临时建设和临时用地在使用期内，因城市规划和国家建设需要拆除的，必须服从国家建设需要自行拆除，退还临时用地，并给予适当经济补偿。


　　第十一条　严禁改变批准用途和私自转让、买卖批准手续和证件，严禁在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物和其它工程设施。


　　第十二条　本规定颁布前单位或个人使用的临时建设和临时用地，按以下方式处理：
　　（一）影响城市建设、市容市貌和交通安全的，由市规划土地管理部门责令拆除，或者由使用者自行拆除，恢复地貌；
　　（二）对已建成而未办理手续且暂不影响城市建设、市容市貌和交通安全的，按本规定申请补办临时建设和临时用地手续；
　　（三）对原已建成并办理了临时建设和使用临时用地手续的按本规定重新换发《临时建设和临时用地证书》。
　　（四）在本规定实行之日起６个月内，仍未补办手续和重新换发“证书”的，按本规定处理。


　　第十三条　凡违反本规定，有下列行为之一的，由发证机关分别给予责令停建、期限拆除或没收违章建筑物、构筑物，并对当事人处以每平方米５至１５元罚款。
　　（一）未经批准擅自进行建设的；
　　（二）擅自改变批准用途的，改变批准内容进行建设、使用的；
　　（三）期满未补办手续的；


　　第十四条　买卖或转让临时建设和临时用地“证书”的，由发证机关收回“证书”，没收违法所得，并对单位处以２０００元至５０００元罚款，对个人并处以５
００元至１０００元罚款。
　　罚没款全部上缴同级财政。


　　第十五条　当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起１５日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起１５日内，向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议，不起诉又不履行，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


　　第十六条　拒绝、阻碍工作人员行使职权的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理条例》有关规定处罚；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。


　　第十七条　城市规划土地管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权、循私舞弊的，由所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。


　　第十八条　本规定由银川市规划土地管理局负责解释。


　　第十九条　本规定从发布之日起施行。以前凡与本规定不一致的，均以本规定为准。

司法解释若干问题刍议

北京市惠诚律师事务所公司部部长 谷林树律师

[摘 要] 在我国，制定司法解释的法律依据，主要来自全国人大常委会发布的很少的几个决议和法律，司法解释权的法律依据相对薄弱。出于制度面和实务面的原因，最高人民法院和最高人民检察院在司法实践中制定和颁布了大量的具有普遍约束力的司法解释。这些司法解释虽然对弥补我国法律可执行性的不足，促进审判和检察工作的顺利开展起到积极正面的作用，但同时也存在违法嫌疑。笔者试图就现行司法解释工作存在的问题加以说明，并就消除这些问题提出改进建议。
[关键词] 司法解释 最高人民法院 最高人民检察院 最高法 最高检 合法性

司法解释是最高人民法院对审判工作中具体应用法律问题和最高人民检察院对检察工作中具体应用法律问题所作的具有法律效力的解释。从现实情况看，司法解释在我国法律实施过程中起到了巨大作用，其内容涉及到方方面面，其对我国法制建设的影响不容小觑。本文拟对司法解释的制定依据、种类、法律性质以及现行司法解释存在的问题等方面，进行初步探讨，以就教于大家。

一、制定司法解释的法律依据

在我国，制定司法解释的法律依据，主要来自于下列法律规范：
1.《关于解释法律问题的决议》。该决议于1955年6月23日由全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过。其中规定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定。凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会进行解释。”该决议现已失效。
2.《关于加强法律解释工作的决议》。该决议由全国人大常委会于1981年6月10日通过并发布，其中规定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。该决议现行有效。
3.《中华人民共和国人民法院组织法》。该法有1954版和1979版之分。1954年《中华人民共和国人民法院组织法》：该法中并未明文规定最高人民法院享有司法解释权。1979年《中华人民共和国人民法院组织法》及其1983年修订版、1986年修订版、2006年修正版，均明文规定“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”2006年修正版现行有效。
4.《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。该法于2006年8月27日，由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，并经中华人民共和国主席令第五十三号公布。该法第三十一条规定“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”该法现行有效。

二、司法解释的种类

我国现有司法解释，按其制定主体划分，主要包括如下几类：
1.最高人民法院司法解释。如：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一）》。
2.最高人民检察院司法解释。如：《最高人民检察院关于行贿罪立案标准的规定》。
3.最高人民法院、最高人民检察院联合发布的司法解释。如：《最高人民法院、最高人民检察院关于执行确定罪名的补充规定》。
4.最高人民法院、最高人民检察院察院联合行政机关或社会团体发布的司法解释。如：《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》。

三、司法解释的法律性质

虽然司法解释在我国司法实践中已被广泛地制定和使用，但作为完善和规范我国立法活动的基本法律——《中华人民共和国立法法》，只提到法律解释，而对司法解释则只字未提。反而是2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，在其第五章“规范性文件的备案审查”中规定，“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”。从此推断，司法解释属于规范性文件的一种。
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十二条规定：国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。第三十三条规定：全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法
律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。从这些规定可以看出，司法解释不得同法律规定相抵触。
综合上述，司法解释的法律性质可概括为：最高人民法院对审判工作中具体应用法律问题和最高人民检察院对检察工作中具体应用法律问题所作的规范性文件，这种规范性文件不应与宪法和法律相抵触。

四、现行司法解释工作存在的问题

《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第五条规定：最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。第二十七条规定：司法解释施行后，人民法院作为裁判依据的，应当在司法文书中援引。人民法院同时引用法律和司法解释作为裁判依据的，应当先援引法律，后援引司法解释。第二十八条规定：最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院在审判工作中适用司法解释的情况进行监督。上级人民法院对下级人民法院在审判工作中适用司法解释的情况进行监督。《最高人民检察院司法解释工作规定》第五条规定：最高人民检察院制定并发布的司法解释具有法律效力。人民检察院在起诉书、抗诉书等法律文书中，可以引用司法解释的规定。第二十四条规定：最高人民检察院对地方各级人民检察院和专门人民检察院执行司法解释和制定规范性文件的情况实行监督。从前述规定可以看出，无论是最高人民法院还是最高人民检察院，都希望并要求其制定并颁布的司法解释能具备普遍的约束力，并能被下级机关在工作中广泛地加以适用。我国现行司法解释工作，虽然从司法实践层面看，的确对弥补法律法规的不足、限制法官或检察官的自由裁量权，防止并减少类似案件在处理结果上出现很大的差异，促进我国法制统一，发挥了较大的积极作用。但从法律角度看，笔者认为现行司法解释工作，存在多方面问题：
1.从宪法层面看，《中华人民共和国宪法》对国家机构的职权进行了划分。该法将解释法律权力只授予全国人大常委会，并未授予最高人民法院和最高人民检察院解释法律的权力，更未规定全国人大常委会可将其自身享有的解释法律的权力转授予最高人民法院和最高人民检察院。从司法解释制定的法律依据（参见本文第一条所述）看，我国司法解释的制定，其主要法律依据是全国人大常委会颁布的《关于解释法律问题的决议》（现已失效）、《关于加强法律解释工作的决议》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。这四部法律规范中，除《中华人民共和国人民法院组织法》系由全国人大通过外，其余均由全国人大常委会通过。既然宪法并未授予全国人大常委会转授予解释法律权的权力，故此，全国人大常委会在其通过的法律规范中授予最高人民法院、最高人民检察院司法解释权，有违宪之嫌。《中华人民共和国人民法院组织法》虽然由全国人大通过，但该法中只规定“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”笔者认为，该规定赋予最高人民法院的仅仅是针对审判过程中如何具体应用法律、法令问题的解释权，该解释权是针对个案情况所作的具体解释，只对个案具备约束力，不应具备普遍性约束力，否则，将导致司法解释在实质上演变为法的一种形式，并使制定司法解释活动在实质上演变为一种立法活动，这将违背我国宪法关于国家机构职权分工的设计，也颠覆我国国家级重点规划法学教材中关于法律渊源的理论[如张文显先生主编的司法部“九五”国家级规划重点教材《法理学》第三版中所列举的法律渊源中并不包括司法解释[1] (P133-137) ]。
2.最高人民法院、最高检察院联合行政管理机关或社会团体共同发布司法解释的做法，实际上是赋予了该等行政管理机关或社会团体参与对审判或检察工作中具体应用法律问题的解释权，而我国现行法律规范并未赋予任何行政管理机关或社会团体此等力，并且也未赋予最高人民法院或最高人民检察院将其自身职权与行政管理机关或社会团体分享的权力。故此，此类联合司法解释不仅违法，更是对我国法治建设的一种明目张胆的破坏。
3.最高人民法院颁布的部分司法解释的内容，存在侵害行政权之嫌。如《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》(法释[2004]16号)第三十二条规定了拍卖机构收取佣金的比例，这有侵犯物价主管部门职权之嫌。再如《最高人民法院印发的通知》(法[民][1991]21号)第6条规定：民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。该规定有侵犯中国人民银行对利率的管理权之嫌。
4.依照我国宪法之规定，人民检察院是法律监督机关，最高人民检察院是最高检察机关。既然人民检察院是法律监督机关，则其并不适合从事对法律的解释工作，更不适合制定并颁布具有普遍性约束力的司法解释，否则，人民检察院将兼具立法者和法律监督者的双重角色，而这会违背我国宪法关于国家机构职权划分精神，并会在一定程度上侵蚀宪法赋予全国人大常委会独家享有解释法律的权利，甚至会滋生检察机关的权力腐败和司法专横，不利于塑造检察机关公正廉洁的社会形象，不利于我国社会主义法制建设工作良性健康地发展。

五、改进建议

我国现行司法解释工作存在的问题，主要应从制度面和实务面寻找原因及解决办法。从制度面看，我国立法技术和水平相对落后，立法质量和效率相对低下，立法机关对立法前瞻性研究不够精准细致、参与立法人员整体素质不高等因素，使得赋予最高人民法院和最高人民检察院行使司法解释权，有其实际和积极正面的意义。从实务面看，我国疆域广阔，法院和检察院不仅数量众多，而且存在级别上的差异，各级法院或检察院的人员受地方保护主义、个人对法律的理解、个人私利等因素的干扰和影响，针对类似的案件可能会得出差别很大的处理结果，为制约此类滥用自由裁量权的行为，也有必要由最高人民法院和最高人民检察院针对工作中应用法律的具体问题做出解释。
笔者并不反对制定司法解释，关键是该等解释工作，应合乎宪法和法律的原则、精神和具体规定，并应符合我国宪法对最高人民法院和最高人民检察院的机构性质和职权范围的定位。为此，对于现行司法解释工作中存在的问题，提出下列建议，供相关单位参考：
1. 建议全国人大常委会自身，通过整合机构和人员，提高立法技术、立法质量和效率等方式，切实地行使我国宪法赋予其制定法律、解释宪法和法律的权利。在制定法律过程中，应充分考虑到法律条文的缜密性、准确性和可执行性。
2.建议全国人大常委会限期将最高人民检察院的司法解释权收回。
3.建议将最高人民法院的司法解释权，限定在对审判工作中具体问题的个案性解释范围内。
4.建议全国人大常委会对最高人民法院或最高人民检察院已发布的具有普遍约束力的司法解释进行整理和审查。此类司法解释内容不违背宪法和法律规定的，建议全国人大常委会将其转为法律解释，由全国人大常委会重新发布并实施。
5.建议全国人大常委会应禁止最高人民法院发布新的具有普遍性约束力的司法解释，并禁止最高人民法院与行政管理机关或社团联合发布新的司法解释。对确需发布新的具有普遍性约束力的司法解释的，可由最高人民法院草拟好该司法解释草稿，报请全国人大常委会审查批准后以全国人大常委会法律解释的名义发布并实施。