关于认真做好农村公路建设管理办法贯彻实施工作的通知

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行政赔偿的归责原则

贾东


国家赔偿法上的归责原则是指国家承担赔偿责任的依据和标准，也就是国家为什么要对某一行为承担赔偿责任，损害发生后，是由于侵权行为人的行为违法，还是由于行为人实施某一行为时主观有过错，抑或是由于什么其他的原因，国家才承担赔偿责任。我国国家赔偿法中的行政赔偿适用的是违法归责原则。国家赔偿法第2条第1款规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，国家只对违法行使职权的行为才承担赔偿责任，如果行使职权的行为是合法行为，国家不承担赔偿责任。国家赔偿法之所以采用违法归责原则，是因为违法原则与其他原则相比有诸多优点，与依法治国、依法行政原则及行政诉讼法的规定也协调一致，便于操作，也有利于保护受害人获得国家赔偿，比较符合国家赔偿的特点。
违法归责原则是确定国家赔偿责任的基本准则，对于国家赔偿义务主体和赔偿请求人来说，什么是违法、哪些行为构成违法行为并可能导致国家赔偿责任等问题是十分重要的问题，所以，正确理解和适用国家赔偿法采用的违法归责原则具有十分重要的意义。
首先，违法归责原则中的"法"是广义的法。既包括实体法，也包括程序法；既包括法律、法规和其他具有普遍约束力的规范性文件，也包括法的基本原则和精神。之所以对违法原则作广义理解，是因为国家机关及其工作人员的职权十分广泛，受到多层次多角度法律规范的约束，违反任何层次的规范，都应当视为违法。国家机关及其工作人员的管理活动中，除了各类法律行为之外，还存在大量的事实行为。对于事实行为，法律不可能规定详尽统一的行为标准，由于不符合某种标准的事实行为造成他人损害的，国家不能以该行为没有违反法律为由拒绝承担赔偿责任。此外，在国家管理的很多领域，目前尚无明确的法律规范作为行使权力的依据，法律精神和基本原则是判断职权行为的主要标准，如果以具体的法律规范作为依据或标准，必然造成很多实际受害人无法取得国家赔偿的结果，这显然是不公平的。而且还应当看到，国外没有一个国家对国家赔偿法中的违法概念作狭义解释，相反都不同程度地作了扩张解释。很显然，传统意义上的违法归责原则仅指违反严格意义上的法律规范，这种理解失之过窄。为了更为有效地保护国家侵权案件受害人的合法权益，防止国家机关或国家机关工作人员规避法律、滥用职权，应当对违法归责原则中的违法作广义理解。违法除指违反严格意义上的法规外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。这种理解有利于解决诸如公务人员打骂当事人等侵权行为造成的损害赔偿问题。虽然公务人员的行为并非法律预先规定禁止的，但违反了尊重人权原则，因而国家对此类行为造成的损害应当给予赔偿。
其次，违法既包括积极的作为性违法，也包括消极的不作为违法。作为违法是指侵权主体以积极的作为方式表现出来的违法情形。例如，司法机关的错判、错捕、错拘行为，行政机关的违法处罚、违法采取强制措施等行为均是作为性违法。不作为违法是指侵权主体拒绝履行或拖延履行其承担的职责和义务的违法情形。必须注意的是，认定不作为违法应当以法定的或职责确定的义务存在为前提，也就是说，如果国家机关或国家机关工作人员没有履行法定的或本身职责确定的义务，其不作为行为给受害人造成了损害，那么，国家应当对此承担赔偿责任。如果法律赋予国家机关或国家机关工作人员在特定情况下作为或不作为的自由裁量权，除非国家机关或国家机关工作人员的不作为行为已经达到令正常人不能容忍的地步，否则，国家对此不承担赔偿责任。不作为还包括不当延误，即疏忽、怠惰、无故迟缓。如果法律明确规定了作为的期限或时限，未在该时限内作为即构成违法不作为，但如果法律没有规定作为的时限，就必须考虑为此设定一个合理期限。通常应当考虑公务活动的难易程度、处理此类公务的惯用时间、当时的客观环境及是否存在不可抗力等因素的干扰和阻碍，等等。
最后，违法归责原则既包括法律行为违法，也包括事实行为违法。法律行为违法容易理解，事实行为违法是指国家机关及其工作人员违法实施的不直接产生法律效果的行为。例如，政府机关提供咨询、实施指导、发布信息等都是事实行为。由于政府提供错误的指导或信息而遭受损害的，虽然政府的行为可能不是严格意义上的法律行为，而是一项事实行为，但政府仍然应当对此承担赔偿责任。
综上，违法的具体情形包括以下方面：第一，国家侵权主体的行为违反法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件；第二，国家侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定，但违反了法的基本原则和精神；第三，国家侵权主体没有履行对特定人的职责义务，或违反了对特定人的职责与义务；第四，国家侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽到合理注意。

作者：贾东
建设银行


中国人民建设银行关于开办外币卡收单业务的有关规定
建设银行



为了适应我行办理外币信用卡收单业务的需要，加强业务管理，暂作如下规定。
一、审批程序
根据建总发字〔1992〕第192号关于《中国人民建设银行外币信用卡业务管理暂行办法》第三条，凡申请开办外币卡收单业务的分行，应先向省、自治区、直辖市分行和计划单列市分行（以下称省级分行）申报，提出可行性研究报告，省级分行按照有关规定进行审查，同意后由
省级分行向总行正式书面申请，经总行批准后方可办理。
二、开办条件
各分行本着统筹规划，因地制宜，区别情况，实事求是的原则，有计划地选择当地经济发达条件较好，有一定旅游资源的地区先行开办外币信用卡收单业务。各行开办业务的基本条件是：
（一）配备有一定英语基础的业务人员、财会人员和计算机人员，需根据业务量大小保证基本人员的数量。
（二）配备微机及电传机等必要的设备，以便与总行联网清算及向境外委托行申请授权。
（三）在本行国际业务部开立外汇帐户，根据业务支付量设立一定的备用金，以备垫付客户。
（四）有固定营业场所及必要安全措施。
三、开办步骤
（一）经总行批准后，由总行书面通知各境外委托行，各分行即可根据业务需要直接与境外委托行联系。
（二）设立基本业务部门及业务分工：
1．电脑部——负责网络开发，软硬件维护，日常操作。
2．财务部——负责会计审核，清算对帐。
3．授权部——负责人工（自动）授权，授权查询。
4．客户开发及服务部——负责收单、付款、资料更新、商户签约，商户培训，业务推广宣传，提供各种凭证等。
5．发展特约商户，双方签署信用卡商户合约一式三联交境外委托行审批，经批准后，由委托行向商户提供单据、压卡机、止付名单等。同时对商户进行业务操作培训。
6．开展业务后的第二季度起，按建总发字〔1992〕第192号文要求，向总行报“外币信用卡业务季度统计表”。
四、鉴于各省级分行国际业务部均已同总行国际业务部清算处联网，并由总行统一编制了清算编码进行联行清算，故在总行审批新的收单行时，对此不做另行规定。



1995年5月15日